第二节 公共物品与公共需要

一、私人物品

私人物品是由市场供给、用于满足个人需求的商品和服务，如食品、衣服、房屋、汽车等。

对于私人物品而言，产品总量等于每位消费者所消费数量之总和，具有可加性和可分割性。

私人物品的两个基本特征

1. 排他性：产权所有者拥有独享该物品的权利，可将他人排除在消费之外。一个人消费了一单位某私人物品，便排除了他人对同一单位的消费。

2. 竞争性：随消费者数量增加，生产该物品的边际成本相应增加。一人消费某物品会减少该物品可供他人消费的数量。

供给方式：私人物品可通过市场机制，由追求利润最大化的企业自主生产，实现资源最优配置。

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二、公共物品

公共物品是私人物品的对立面，指满足社会共同需要的产品和服务，具有联合的、共同的消费性质。

典型例子：国防、社会治安、政府管理、路灯、垃圾清理、防洪堤坝、道路、桥梁、下水道等。

公共物品的核心特征

共同消费性是判断公共物品的根本特征，具体体现为以下两点：

1. 非排他性：只要公共产品被提供，在其效应覆盖的范围内，任何人都可以消费，提供者无法（或成本过高而实际上不可能）将他人排除在外。

2. 非竞争性：消费者消费某种公共物品时，不影响其他消费者从该物品中获益。新增一个消费者的边际成本为零，消费者之间不存在利益冲突。

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三、公共物品的分类

类型	竞争性	排他性	典型例子
纯公共物品	无	无	国防、外交、路灯、公共秩序
公共资源	有	无	海洋鱼类、山林、矿藏、野生动物
俱乐部产品	无	有	收费桥梁、有线电视、高等教育、医疗
纯私人物品	有	有	食品、服装、汽车

"公地悲剧"：公共资源因缺乏排他性而常被过度开发和使用，即西方经济学中的"公地悲剧"（Tragedy of the Commons）现象。

"免费搭车者"（Free Rider）问题：由于公共物品的非排他性，消费者可以不付费而消费，导致私人企业缺乏提供公共物品的积极性，市场供给不足甚至缺失。

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四、公共需要

• 公共需要与私人的个别需要相对应，是满足社会公共利益的需要。
• 它不是个别需要的简单加总，而是具有不可分割性的共同利益。
• 公共物品与公共需要是同一事物的两个面：前者从供给角度表达，后者从需求角度表达。

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第三节 政府与市场的关系

一、政府与市场关系的基本定位

财政是政府配置资源的经济活动。市场在资源配置中起决定性作用，政府的职责是弥补市场失灵，而非取代市场。

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二、市场：市场效率与市场失灵

（一）市场效率

完全竞争状态下，市场可达到帕累托最优效率。市场系统由家庭、企业和政府三方构成。

市场机制的核心是价格竞争机制，通过市场价格制度与市场均衡解决三个基本经济问题：

• 生产什么：取决于消费者偏好与生产技术；
• 如何生产：取决于生产者之间的竞争；
• 为谁生产：取决于生产要素（土地、劳动、资本）市场的供求关系。

（二）市场失灵

市场失灵是指市场机制无法实现资源有效配置的状态，主要表现为以下五类：

1. 垄断

规模收益递增 → 成本递减 → 形成垄断 → 限制产量、抬高价格 → 价格高于边际成本 → 资源配置效率损失。

2. 信息不充分与不对称

信息不对称导致市场无法有效运作，引发"柠檬市场"（劣币驱逐良币）现象，主要产生两类问题：

• 逆向选择：事前信息不对称，导致交易方作出与对方期望相悖的选择（如保险市场中体质差者更积极投保）。
• 道德风险：合同签订后，一方因信息优势而采取隐藏行为（如购买财产保险后疏于保管）。

3. 外部效应与公共物品

• 正外部效应：私人收益 < 社会收益，提供者得不到应有补偿，导致供给不足。
• 负外部效应：私人成本 < 社会成本，生产者未承担全部社会代价，导致供给过度。

外部性造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的背离，引发市场价格扭曲和资源配置失效。

外部性与公共物品的关系：外部性是公共物品的一种特例，二者均具有共同消费性。区别在于：公共物品以提供公共产品为目的，而外部性是私人生产活动的副产品，通常是非故意产生的。

4. 收入分配不公

• 定义：特定时期内与社会公认公平准则不符的收入、财富及社会福利分布状态。
• 特点：收入分配不公是市场有效配置资源的结果，而非市场低效的产物，但同样属于市场无法正常发挥作用的领域。

5. 经济波动

市场机制自发运行中，宏观经济呈现周期性波动（以物价涨跌、失业率变化、经济增长率高低为表现），属于宏观经济意义上的市场失效。

结论：市场失灵为政府干预提供了必要且合理的依据，也是财政存在的经济根源。

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三、政府：政府干预与政府干预失效

（一）政府的经济作用

要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，同时发挥政府在弥补市场失灵、促进经济公平和可持续发展方面的职能。

（二）政府干预程度与手段

政府干预程度与政府规模密切相关（以财政支出或财政收入占GDP比重衡量）。一般规律：经济发展水平越高，政府规模越大；集权国家高于分权国家，发达国家高于发展中国家。

政府干预的主要手段：

1. 立法和行政手段
2. 组织公共生产和提供公共物品
3. 财政手段（税收、支出、转移支付等）

（三）政府干预失效

政府干预失效是指政府行为未能改善资源配置、甚至造成更大扭曲的状态。其根本原因在于政府自身的信息局限、决策机制缺陷以及利益集团的影响。

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第四节 财政职能

财政职能的界定：财政职能的核心是弥补市场失灵，主要包括以下四项职能。

一、资源配置职能

（1）地位：资源配置是公共财政的首要职能，目的是以政府机制弥补市场机制的不足，克服资源配置中的无效与低效问题。

（2）政府参与资源配置的主要理由：

• 私人不愿提供公共产品：公共产品的非竞争性和非排他性使私人部门缺乏供给动机；
• 私人不愿消除外部性：无论正负外部性，均是资源配置效率低下的表现；
• 规模报酬递增导致的垄断：平均成本与边际成本递减，边际成本曲线低于平均成本曲线，市场无法形成均衡。

（3）资源配置的实现方式：财政机制与市场机制各有优劣，二者需相互配合，扬长避短，共同实现资源的优化配置。

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二、收入分配职能

（1）收入分配的目标

• 经济公平：强调要素投入与要素收入的对称，通过平等竞争和等价交换实现；
• 社会公平：将收入差距维持在社会各阶层能够接受的合理范围内。

（2）财政实现收入分配职能的主要手段：

1. 通过累进税收（如个人所得税、财产税、遗产税）对高收入者进行调节；
2. 通过转移支出（社会保障、救济、补贴等）改善低收入群体及丧失劳动能力者的生活；
3. 增加公共投资，创造教育、就业、医疗等机会，实现机会公平；
4. 完善社会福利制度，提高广大公民生活质量；
5. 规范工资制度，提高工资透明度，取消隐性福利。

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三、促进经济稳定与发展职能

（1）经济稳定的含义：指伴随较低失业水平和较低通货膨胀水平的持续经济增长。

（2）财政干预的理由：市场机制自发调节必然产生宏观经济的周期性波动，需要财政政策予以稳定。

（3）财政实现稳定职能的主要手段：自动稳定器（如累进所得税、失业保险）和相机抉择的财政政策（扩张性或紧缩性财政政策）。

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四、保障社会和谐稳定，实现国家长治久安

财政通过维护社会秩序、保障国家安全、促进社会公平，为经济社会的长期稳定运行提供保障。

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第二章 财政支出概论

第一节 公共物品的提供方式

一、公共物品的市场均衡

公共物品的需求曲线通过垂直相加求得（而非水平相加），因为所有消费者同时共享同一数量的公共物品。

有效提供纯私人物品的条件：每个消费者的边际私人收益与边际社会收益一致，且均等于边际社会成本，即：

$MRS_A + MRS_B = MRT \quad \text{（萨缪尔森条件）}$

纯公共物品的最优提供条件（萨缪尔森条件）：所有消费者对公共物品边际替代率之和等于边际转换率：

$\sum_{i} MRS_i^{XG} = MRT^{XG}$

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二、纯公共物品的提供方式

公共物品可通过市场或政府两个系统提供，但纯公共物品只能由政府提供，原因如下：

1. 市场通过买卖提供产品，而纯公共物品的非排他性使免费搭车问题无法克服，私人缺乏供给积极性；
2. 非竞争性意味着新增消费的边际成本为零，效率原则要求按边际社会成本（即零价格）定价，必然导致市场供给不足；
3. 政府可通过强制征税筹资，向全体公民无差别地提供公共产品。

结论：纯公共物品只能由政府提供，不能由市场提供。

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三、准公共物品的提供方式

准公共物品兼具公共物品和私人物品的性质，分为两类：

第一类：具有非竞争性和排他性（俱乐部产品），如有线电视、收费桥梁、公路等。

两种提供方式：

• 公共提供：政府征税弥补成本，公众免费使用；
• 市场提供：私人提供，向使用者收费弥补成本。

选择依据：比较两种方式的效益与成本，若收费技术可行且排他成本不高，市场提供更优；否则公共提供。

第二类：由外部效应引起的准公共物品，如基础科研成果、医疗保健等。

• 若外部效应很大，视同纯公共物品，采取公共提供（如基础科学研究）；
• 若外部效应中等，采取混合提供，政府补贴一部分，使用者付费一部分（如医疗保健）。

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四、公共物品的私人提供

结论：公共物品不一定要由政府提供，私人同样可以提供公共物品。

1. "免费搭车"问题的存在并不意味着私人完全无法提供公共产品，但私人供给往往不足；
2. 典型案例：社会捐赠行为（科斯的"灯塔问题"研究）、中国"希望工程"；
3. 我国实践：
   • 公路的"贷款修路、收费还款"方式；
   • 公共项目采用 BOT 方式（建设—经营—转让）；
   • 希望工程（社会力量办学）。

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第二节 公共生产与公共定价

一、公共生产与公共物品提供

• 公共提供：由政府出资（征税）来供应物品或服务，解决的是"谁出钱"的问题；
• 公共生产：由政府直接组织生产，解决的是"谁来生产"的问题；
• 关键区分：公共提供 ≠ 公共生产。公共提供的物品可以由私人生产（外包），公共生产的物品也可以向市场出售。

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二、公共定价

（一）公共定价的含义

公共定价是指政府相关管理部门通过一定程序和规则，制定公共物品的价格和收费标准的过程。

（二）公共定价的范围

1. 纯公共定价：政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信、交通等公用事业及煤、石油、原子能等基础产品行业）的价格；
2. 管制定价（价格管制）：政府规定涉及国计民生而又具有竞争性行业（如金融、农业、高等教育、医药等）的价格。

（三）公共定价的目的

提高整个社会资源配置效率，保证居民基本生活水平与社会安定。

（四）公共定价的一般方法

定价涉及两个维度：

• 定价水平：每单位物品或服务的定价，依据正常成本加合理报酬确定的总成本；
• 定价体系：将费用结构与需求结构纳入考量的各种定价组合方案。

（五）自然垄断企业的三种公共定价法

定价方法	定价原则	优点	缺点
边际成本定价法	$P = MC$	社会资源配置最优，无谓损失为零	规模收益递增时 $MC < AC$，厂商亏损，需政府补贴
垄断定价法	$MR = MC$，依需求曲线定价	厂商利润最大化	产量少、价格高，社会无谓损失大，政府通常不允许
平均成本定价法	$P = AC$	厂商获正常利润，无亏损，最易被政府接受	存在小量无谓损失，效率略低于边际成本定价

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第三节 财政支出效益的分析与评价

一、财政支出效益的内涵

财政支出效益与微观经济主体效益的比较：

对比维度	微观经济主体	政府（财政）
费用与收益范围	仅计算直接、有形的费用与收益	须计算直接、间接、有形、无形的全部费用与收益
选优标准	利润最大化	整个社会利益最大化

财政支出效益的三个层次

（1）财政支出的内源性效益：财政支出本身产生的效益，分为：

• 直接效益：项目直接产生的可计量经济效益（如经济建设支出、支农支出）；
• 间接效益：不直接产生经济效益但具有社会效益（如事业性支出、行政性支出）。

内源性效益进一步细分为三层：

1. 总量效益：财政支出规模与国民经济发展是否匹配（如财政支出/GDP 比重是否合理）；
2. 结构效益：各类支出之间的比例组合是否最优；
3. 项目效益：具体支出项目所产生的效益。

（2）部门绩效评价：使用财政资金的公共部门在财政年度内的工作绩效，包括资源配置合理性与预定社会经济目标的完成度。

（3）单位绩效评价：使用财政资金的具体单位在财政年度内的工作绩效评价。

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二、财政支出效益分析方法

1. 成本—效益分析法

将一定时期内项目的总成本（含内部成本与外部成本）与总收益（含内部收益与外部收益）进行货币化对比。

适用范围：收益和成本均可用货币计量的项目。

关键概念——影子价格（Shadow Price）：

由于许多公共项目的产出品或投入品无法用市场价格准确反映真实社会价值（原因：垄断市场、价格管制、税收或补贴扭曲、产品具有外溢性），须用影子价格替代，即设计出能反映产品实际社会边际成本或社会边际收益的价格。

贴现率：公共项目成本—收益分析中须采用社会折现率对未来成本和收益进行折现处理（如三峡工程采用10%的社会折现率）。

2. 最低成本法（最低费用选择法）

不对备选项目的社会效益进行货币量化，只计算项目的有形成本，以成本最低为择优标准。

适用范围：效益难以货币化衡量、但成本容易计算的支出项目（如国防、教育等）。

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三、财政支出效益评价体系

• 效益评价指标体系的设置须遵循科学性、系统性、可操作性等基本原则；
• 评价体系包括指标选取、权重设定、评分标准及结果运用等环节；
• 财政支出效益评价是推进财政法制化、民主化和财政监督的重要工具。

公共选择理论：研究集团（公共）决策机制，与个人私人选择相区别。对政府决策程序和选举制度进行深入分析，揭示政府干预失效的内在原因。

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第三章 财政支出规模与结构分析

第一节 财政支出的内涵与分类

一、财政支出的含义

财政支出是政府将集中起来的货币资金有计划地分配使用到各种用途上的过程，目的是满足社会再生产和公共部门各方面活动的资金需求，从而实现政府的各项职能。

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二、财政支出的分类

（一）按经济分类（按支出产生收益的时间）

1. 经常性支出：维持公共部门正常运转或保障居民基本生活所必需的支出，包括人员经费、公用经费、社会保障支出。

   • 特点：当期直接受益；
   • 补偿方式：税收。

2. 资本性支出：用于购买或生产使用年限一年以上耐用品的支出，如建设厂房、购买机器设备、修建铁路公路、建设办公楼等。

   • 特点：形成长期固定资产，对当年及以后经济均产生影响；
   • 补偿方式：税收和国债。

3. 净贷款：政府为实现政策目标而发放的贷款净额。

（二）按经济性质分类（购买性支出与转移性支出）

此分类具有较强的经济分析意义。

1. 购买性支出

政府直接购买商品和服务的支出，包括用于日常政务的事业费和用于国家投资的拨款。政府作为市场主体，一手交钱、一手接货，并运用这些商品和服务实现国家职能。

2. 转移性支出

政府单方面将收入无偿转移给社会成员所形成的支出，包括：

• 对居民的补贴支出
• 社会保障支出
• 债务利息支出
• 捐赠支出等

政府不取得相应商品和劳务，只是进行资源的再分配。

3. 两类支出的经济影响比较

支出类型	对收入分配的影响	对生产和就业的影响
购买性支出	间接影响	直接影响（直接增加社会购买力）
转移性支出	直接影响	间接影响（通过资金接受者的行为传导）

4. 两类支出比例与政府取向

• 购买支出比重大 → 财政偏重效率；
• 转移支出比重大 → 财政偏重公平；
• 发达市场经济国家：转移支出比重较大（社会福利水平高）；
• 经济发展初期的发展中国家：购买支出比重较大（基础设施投资需求高）。

（三）按功能分类（2007年后）

2007年以后，我国财政支出按支出功能设置类、款、项三级科目，取代了原有的"经济建设支出、文教科卫支出、行政管理费支出、国防支出、其他支出"五类分类方式。

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第二节 财政支出的规模分析

一、衡量财政支出规模的指标

1. 绝对指标：一定时期内财政支出的绝对数额；
2. 相对指标（常用）：
   • 财政收入/GDP
   • 财政支出/GDP
   • 财政支出增长率

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二、财政支出规模变化的一般趋势

几乎所有国家的财政支出规模（绝对额和相对额）在近几个世纪均呈上升趋势。20世纪70年代以后，财政支出占GDP比重普遍超过1/3。主要理论解释如下：

1. 瓦格纳法则（Wagner's Law）

随着人均收入的增加，公共支出将随之增加，且增速快于GDP增速。原因：

• 经济因素：工业化进程中，政府须承担更多经济监管、基础设施建设职能；
• 社会因素：人均收入提高后，教育、娱乐、文化、保健与福利等支出的收入弹性较高，需求增长快。

2. 皮科克—威斯曼的"替代—规模效应理论"（梯度增长理论）

基本假定：政府倾向于多支出，公民不愿意多纳税，形成一个"税收容忍度"上限。

主要观点：

• 正常时期：经济增长，收入上升，以不变税率征收的税收也上升，政府支出与GDP呈线性增长；
• 激变时期（战争、经济危机）：财政支出急剧扩张，纳税人的税收容忍度被迫提高；
• 激变后（替代效应）：危机过去后，政府不愿将税率降回原水平，私人也接受了较高税率，支出虽下降但不低于激变前水平，在新的高平台上继续渐进增长，形成"台阶式"增长形态。

结论：在正常年份财政支出呈渐进上升趋势；经历"激变"后，支出急剧上升，事后下降但不回原点，形成棘轮效应。

3. 马斯格雷夫—罗斯托的经济发展阶段论

将财政支出的增长与经济发展阶段相联系：

经济阶段	主要财政支出特征
早期阶段	公共投资比重大、增速快；消费支出与转移支出较小（需为私人经济创造基础条件）
中期阶段	政府投资绝对额增加但比重下降；教育、卫生、安全等消费性支出比重上升；转移支出开始增加
成熟阶段	公共支出从基础设施转向教育、文化、保健、福利，该类支出增速超过其他支出及GDP

总结：早期阶段政府投资比重高；经济起飞后进入中期，政府投资比重下降；步入"成熟"阶段后，消费性与转移性支出大幅上升，政府总支出比重再度上升。

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三、我国财政支出规模的变化

我国财政支出规模的变化具有特殊性，政治决策在其最终形成与稳定方面具有重要作用，主要体现在：财政支出的规模调整、结构优化以及向民生领域的倾斜均受政府政策导向的强烈影响。

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第三节 财政支出结构分析

一、财政支出结构的理论基础

内生增长理论：经济能够不依赖外力推动实现持续增长，内生的技术进步是决定因素。该理论将生产性公共投资、人力资本积累与研究开发活动视为长期经济增长的内在动力，这些因素具有明显的非竞争性、非排他性及外溢效应，具有公共物品的某些属性，因此财政政策对长期经济增长和经济结构调整具有特殊重要的作用。

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二、优化财政支出结构的思路

优化财政支出结构、建立保障社会民生的长效机制，须处理好以下几种关系：

1. 促进经济发展与推进社会事业建设协调的关系；
2. 统筹兼顾与突出重点的关系；
3. 财政支持与社会参与的关系；
4. 增加投入与制度建设的关系。

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第四章 财政民生性支出

民生性支出的性质：属于非生产的消耗性支出，使用后不形成任何资产，是全社会消费的必要组成部分。

第一节 行政管理与国防支出

一、行政管理支出

（一）定义

行政管理支出是政府（各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构等）为行使最基本职能所必须花费的支出，按支出用途包括人员经费和公用经费两大类。

（二）规模特征

• 绝对规模：不断增长；
• 相对规模：行政管理支出占财政支出的比重应呈下降趋势，其增长速度应低于财政支出的整体增速，以保障经济建设和社会公共事业的资金需求。

（三）我国行政管理费居高不下的原因

1. 财政供养人员与GDP之比远高于发达国家（约39人/百万美元）；
2. 公务员人数过多，官民比例失调；
3. "三公经费"（公务接待费、公务用车费、因公出国出境费）支出庞大。

（四）影响行政管理支出规模的因素

• 政府职能（关键因素）：职能范围越广，行政管理支出越大；
• 机构设置：新旧机构叠加，导致行政管理支出不断增加。

（五）控制行政管理费的措施

1. 积极推进政府机构改革，精简机构和人员；
2. 以法律形式规定行政管理费的绝对或相对规模上限，由立法机关和审计部门严格监督；
3. 财政部门加强考核与监督，规范支出范围，完善定额管理，坚持程序合规；
4. 完善政治程序的科学化与民主化，提高预算透明度，强化公民监督。

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二、国防支出

国防支出属于纯公共物品支出，具有高度的非排他性和非竞争性，必须由政府提供。国防支出的规模受国际安全环境、国家战略定位、经济发展水平及军事技术要求等因素影响。

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第二节 教育、科学技术与医疗卫生支出

一、教育、科技与医疗卫生支出的属性

根据马克思关于生产性劳动与非生产性劳动的划分，教育、科学技术和医疗卫生领域的劳动属于非生产性劳动，相应支出属于非生产性支出，但对提升人力资本质量和社会整体生产力具有深远影响。

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二、教育支出

（一）教育支出的提供方式

教育的特点：具有强烈的正外溢性，体现为：

1. 教育是高素质劳动力的来源；
2. 教育能提高公民的文化素质与社会参与能力；
3. 教育有助于缩小贫富差距。

尽管教育也存在少量负外溢性（如提高犯罪技能），但总体上正外溢性远大于负外溢性，这是各国政府须大力介入教育领域的根本原因。

按教育层次的提供方式：

• 初级教育（义务教育）：外部效应最为明显，各国通常通过宪法或法律规定若干年义务教育，由政府办学并强制适龄儿童入学；
• 高层次教育（高等教育、职业教育、成人教育）：具有两面性——一方面为社会培养人才，具有正外部效应；另一方面受教育者本身获得了内在化、私人化的收益（如更高工资）。因此高等教育宜采取混合提供方式，政府提供部分资助，同时允许私立高校发展，通过市场机制实现资源多元化。

（二）我国教育经费问题

1. 规模偏低：我国教育投入水平长期低于欠发达国家的平均水平；
2. 结构不合理：高等教育快速扩张，但初级教育（尤其是农村义务教育）长期处于落后境地，级次结构失衡。

改革方向：

• 政府集中承担义务教育投入；
• 高等教育更大范围向市场开放，发展私立高校，实现办学资源多元化。

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三、科学技术支出

（一）科学研究的特性

1. 科学研究具有外部性

• 基础性科学研究：旨在认识自然现象、揭示自然规律（如基因工程、环境污染治理、地震研究），惠及整个国家和社会，外部性强且无法用货币准确计量；
• 应用性科学研究：目的性明确，与实践联系密切，但部分成果（如种子改良）因易复制而难以完全商业化，同样具有一定外部性。

2. 科学研究具有风险性与收益的不确定性：研究结果难以预期，私人资本不愿大量投入。

结论：基础性、公益性及高新科技科研经费必须主要由政府承担；应用性科学研究经费由微观主体负担，政府可视情给予适当补贴。

（二）国家科技投入政策

国家重点支持外部效应较强、风险较高的基础研究和战略性新兴产业研究，鼓励应用性研究走向市场化、产业化。

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四、医疗卫生支出

（一）政府介入医疗卫生事业的依据

1. 医疗卫生服务中存在信息不对称，患者难以判断医疗服务质量，导致市场失灵；
2. 部分医疗卫生服务具有外部性（如传染病防控），私人供给不足；
3. 医疗服务关系居民基本生存权利，市场自发调节会产生分配不公问题。

（二）医疗卫生服务的分类与提供方式

按公共物品属性分类：

类别	特征	典型例子
纯公共物品	非排他性 + 非竞争性	传染病监测与控制、突发公共卫生事件处置、健康教育
准公共物品	具有较大外部性	预防免疫、妇幼保健
私人产品	可排他、可竞争	大部分医疗服务

医疗服务的三种提供方式：

1. 政府提供（公共提供）：由政府出资，向居民免费或低价提供；
2. 市场提供：营利性医疗机构通过向患者收费弥补成本；
3. 混合提供：政府补贴一部分，患者自付一部分（如城镇居民医疗保险制度）。

（三）政府应重点介入的领域

1. 提供医疗卫生领域的纯公共物品和部分准公共物品；
2. 纠正信息不对称造成的市场缺陷，使医疗保险兼顾效率与公平；
3. 补助低收入群体，使其能够获得基本医疗服务。

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第五章 财政投资性支出

第一节 财政投资性支出的一般分析

一、投资与经济发展

政府投资的积极作用：通过提供基础设施、基础产业等公共资本，改善私人投资环境，带动私人投资增长，促进经济发展。

政府投资的消极作用（"挤出效应"）：

• 财政投资支出增加会与私人部门争夺有限的社会资源，可能排挤私人投资；
• 公共投资可能使私人不需要扩张生产能力（如修建更好的道路可能减少对运输设备的私人投资），私人产出水平保持不变，从而阻碍经济增长。

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二、政府投资的含义、特点与决策标准

（一）政府投资的含义

政府投资是指由各级政府财政安排资金，以直接或间接方式形成固定资产或其他资本性资产的经济活动，是财政资本性支出的核心内容。

（二）政府投资与非政府投资的特点比较

特征	非政府投资	政府投资
投资领域	偏向短期、见效快、利润高的项目	可投资大型长期项目和社会效益好的项目
盈利要求	追求利润最大化	可微利甚至不盈利
社会效益考量	不考虑非经济的社会效益	可承担社会效益好而经济效益一般的投资

（三）政府投资的范围

基本建设科目：反映各级发展与改革部门集中安排的一般预算财政拨款，用于购置固定资产、战略性和应急性储备、土地和无形资产，以及购建基础设施、大型修缮所发生的支出。

其他资本性支出：非由各级发展与改革部门集中安排的资本性支出。

（四）政府投资决策的标准

1. 财务标准（一般标准）：政府和非政府部门均遵循，即投资收益须不低于资金的机会成本；
2. 技术效率标准：资本技术构成高、劳动生产率高；
3. 社会效益标准（政府特有）：须考量项目对整个社会的净效益，将正负外部性全部纳入决策范围，这是政府投资区别于私人投资的核心标准。

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三、政府投资在全社会固定资产投资中的地位与作用

主从关系：

• 非政府投资在资源配置中发挥基础性（主导）作用；
• 政府投资主要在基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业领域发挥补充和引导作用。

政府投资的调控方式：

1. 直接调节自身投资规模，间接调节非政府投资规模，保持全社会投资稳定增长；
2. 调节自身投资结构，纠正非政府投资的结构偏差，使全社会投资结构符合国家产业政策要求。

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第二节 基础设施投资

一、基础设施投资的属性

（一）基础设施的内涵

• 狭义：指交通运输、通信、能源供应、给排水等直接为生产和生活服务的基础设施；
• 广义：在此基础上，还包括教育、科技、医疗卫生等社会性基础设施。

（二）基础设施的特征

1. 为整个社会生产过程提供"共同生产条件"；
2. 投资规模大、建设周期长、收益相对较低；
3. 具有较强的正外溢效应；
4. 通常属于自然垄断领域，难以引入充分竞争。

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二、基础设施投资与一般投资的关系

1. 基础设施是处于"上游"的产业部门，其投资是一种**"社会先行资本"。基础设施产品和服务的价格构成其他部门产品成本的组成部分，价格变动具有很强的连锁效应**，会引起整个产业成本的波动；

2. 基础设施的感应度系数较高，在产业锁链中属于高关联产业——当基础产业、加工工业和服务业发展时，一般要求适度加大基础设施投资，基础设施须适度超前发展。

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三、基础设施投资的提供方式

BOT 方式（建设—经营—转让）

BOT（Build-Operate-Transfer）是由私人或外资企业负责建设、经营一定期限后转让给政府的投资方式。

BOT 方式的优势：

1. 不仅解决政府融资问题，更是经济体制转型的重要手段——引入外商的同时引进现代企业制度和先进管理模式；
2. 避免政府投资决策失误，提高决策效率；同时避免国有企业经营效率低下的问题；
3. 减轻政府财政压力，实现"少花钱、多办事"的目标。

BOT 方式的局限：

并非所有政府投资项目都适合采用BOT方式，只有那些通过市场机制能够获得预期收益的项目，私人或外资企业才有参与意愿。

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第三节 财政用于"三农"的投入

一、政府介入"三农"的理由

1. 农业生产具有周期长、风险大、自然灾害影响大等特点，市场机制难以有效保障农业稳定发展；
2. 农业具有重要的正外部效应（如粮食安全、生态环境保护），私人供给不足；
3. 城乡发展不平衡，农村基础设施和公共服务严重滞后，需要政府重点投入以促进城乡协调发展。

二、政府应介入"三农"的范围

• 农业基础设施（水利、道路等）；
• 农业科技研究与推广；
• 农村义务教育与基本医疗；
• 农业生产的风险补偿与保险补贴；
• 农村扶贫与社会救助。

三、财政加大"三农"投入的主要措施

1. 持续增加农业基础设施投入，改善农村生产生活条件；
2. 加大农业科技支出，推广先进适用技术；
3. 完善农村社会保障体系，推进农村医疗、养老、最低生活保障制度；
4. 实施农业补贴政策，包括粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等。

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第六章 转移性支出

第一节 社会保险支出

一、社会保障的定义与内容

社会保障是国家通过立法，以国民收入再分配为手段，为社会成员在遭受风险时提供安全保障的制度体系，主要包括以下内容：

（一）社会救济

政府对收入低于贫困线的公民，以及遭受自然灾害或其他不幸事故、暂时陷入生活困难的公民，提供货币或实物帮助，满足其最低生活需求。

• 是最早出现的社会保障项目，包括济贫和救灾；
• 资金来源：财政预算拨款为主，同时鼓励社会捐款和公民互助；
• 目标：克服贫困。

（二）社会福利

由政府出资，以低费或免费形式向需要特殊照顾的社会成员（孤、老、残、幼等）提供货币或实物帮助。

• 主要形式：福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院、福利企业等；
• 经费来源：主要由政府财政负担。

（三）社会抚恤

对国家和社会有特殊贡献的群体给予补助和褒奖，确保其一定生活水平。

• 对象：现役军人及其家属、退伍复员转业军人、军队离退休干部、烈士家庭、革命伤残军人等；
• 资金来源：国家财政拨款。

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二、社会保险

（一）定义

社会保险是由国家依法强制实施的，运用保险方式对劳动者遭遇年老、疾病、失业、工伤等特定社会风险而暂时或永久失去工资收入时，提供一定程度经济补偿的制度。

（二）保险的私人物品特征

保险在一定程度上具有私人产品特征：

1. 可分性：保险面向个人提供；
2. 排他性：须先缴费、满足一定条件后方可享受；
3. 竞争性：新增一个投保人会带来额外成本。

（三）商业保险的局限性

1. 道德风险：投保后当事人可能降低防范风险的积极性；
2. 逆向选择：高风险者更倾向于投保，导致保险池风险水平上升，保费提高；
3. 覆盖面有限：商业保险无法覆盖所有社会成员，尤其是低收入群体；
4. 某些社会风险（如系统性风险）商业保险无法承保。

（四）政府实施社会保险制度的理由

1. 弥补商业保险的市场失灵（逆向选择、道德风险）；
2. 解决覆盖面不足问题，实现全社会的基本生活保障；
3. 通过强制手段克服"短视"行为，促使劳动者为未来积累保障；
4. 实现收入再分配，缩小贫富差距，维护社会稳定。

（五）商业保险与社会保险的区别

比较维度	商业保险	社会保险
实施主体	保险公司（市场行为）	国家（法定强制）
参与方式	自愿	强制
目的	个人风险保障与盈利	社会基本生活保障
收益与缴费关系	直接挂钩（精算公平）	部分脱钩（再分配功能）

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三、社会保险的内容

1. 社会养老保险：劳动者达法定退休年龄后，给予养老金及生活照顾；
2. 社会失业保险：劳动者失业时，给予基本生活费、医疗补助及职业介绍服务；
3. 社会医疗保险：按一定补助标准支付劳动者的疾病预防和治疗费用；
4. 工伤保险：劳动者因工负伤、致残或死亡时，向本人及其供养直系亲属提供物质帮助；
5. 生育保险：对因生育中断劳动的劳动者，给予生育期间的收入补助。

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四、西方社会保险制度的类型

1. 社会保险型（如德国）：以强制社会保险为核心；
2. 社会救济型（如美国）：以收入调查为前提，向贫困者提供救助；
3. 社会福利型（如北欧国家）：以高福利、广覆盖为特征；
4. 国家保障型（如英国）：由国家统一提供标准化的基本保障。

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五、社会保险资金的运作模式

（一）完全基金制（Fully Funded）

以纵向收付平衡为原则，劳动者在整个就业期间通过储蓄方式积累社会保险基金，建立个人账户，退休金直接来源于本人积累。

• 优点：激励缴费积极性，实现自我保障；
• 缺点：时间跨度大，储备基金易受通货膨胀影响，基金保值增值压力大。

（二）现收现付制（Pay-as-you-go）

以近期横向收付平衡为原则，用当代在职人员的缴费来支付已退休一代的养老金。

• 优点：无基金结余，避免通货膨胀侵蚀；管理简便；
• 缺点：人口老龄化时面临巨大财务压力；适用于人口结构年轻、保障范围较窄、支付水平较低的国家。

（三）部分基金制

现收现付制与完全积累制的结合：一部分当期收费用于现收现付，另一部分积累以备未来支付。

• 优点：避免缴费率频繁调整，使企业和财政负担均衡；储备量较少，受通货膨胀影响较小；
• 我国现行养老保险即采用此模式：社会统筹账户（单位缴费，现收现付）+ 个人账户（个人缴费，积累制）。

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六、我国社会保险制度改革

我国逐步建立起统筹账户与个人账户相结合的部分积累制养老保险体系：

• 社会统筹部分：由单位按员工工资的 20% 缴纳，进入统筹账户，政府"现收现付"支付退休人员养老金；
• 个人账户部分：由职工个人按缴费工资的 8% 缴纳，随工作年限积累，退休后按月领取。

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第二节 财政补贴

一、财政补贴的概念

财政补贴是政府为实现特定政策目标，向特定企业、行业或个人无偿拨付的财政资金，是转移性支出的重要组成部分，与相对价格的变动有直接联系。

主要分类：

1. 按政策目的：价格补贴、企业亏损补贴、出口补贴、财政贴息、税收支出；
2. 按补贴对象：对个人和家庭的补助，以及对企事业单位的补贴。

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二、财政补贴与社会保障支出的异同

相同点：

1. 两者均具有无偿性，属于转移性支出；
2. 均能给接受者带来实际收入增加和经济状况改善。

不同点：

比较维度	财政补贴	社会保障支出
与价格的关系	直接与相对价格挂钩，改变供需结构	不与价格发生直接联系
对资源配置的影响	直接影响供给和需求结构	间接影响资源配置

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三、我国财政补贴的经济影响

（一）财政补贴的积极效应

适度财政补贴能够矫正价格机制导致的利益不平衡，调节供需结构，促进特定产业或群体发展，实现政策目标。

（二）财政补贴使用过度的消极效应

1. 补贴项目偏多、规模偏大，加重财政负担，削弱宏观调控能力；
2. 长期补贴使受补单位产生依赖，降低经济效率和资源配置效率，"政策性亏损"掩盖经营性亏损；
3. 人为扩大政府行为范围，缩小市场活动覆盖面；补贴成为受补单位既得利益，易上难下，阻碍经济改革；
4. 不当补贴扭曲价格体系，刺激不合理消费，加大宏观调控难度。

（三）我国财政补贴改革的方向

1. 从制度创新入手，取消不符合 WTO 规则的补贴，合理利用可诉补贴，充分用好不可诉补贴；
2. 重新规范财政补贴的重点和范围，改革补贴方式，提高支出效益；
3. 逐步减少生产性补贴，将补贴重点转向民生保障和结构调整领域。

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第七章 财政收入规模与结构分析

第一节 财政收入的形式与原则

一、财政收入的分类

公共财政收入包括：

• 税收收入（主体）
• 非税收入，包括：
  • 专项收入：具有特定来源、专门用途的收入，如排污费、水资源费、教育费附加、矿产资源补偿费、内河航道养护费；
  • 行政事业性收费：国家授权机关依法向公民、法人和其他组织收取的费用，如民政性收费、司法性收费、资源性收费、证照性收费及检测计量咨询费等；
  • 罚没收入；
  • 其他收入。

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第二节 财政收入（预算内）规模的影响因素

一、财政收入规模的衡量指标

• 绝对规模：财政收入的绝对数额；
• 相对规模：财政收入/GDP（宏观税负水平）、财政收入增长率。

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二、财政收入规模适度性

（一）意义

合理确定财政收入规模，涉及国家、企业和个人三方面的利益关系：

• 财政收入占比过高 → 影响企业和个人收入水平，抑制经济活力；
• 财政收入占比过低 → 政府行使职能的资金不足，宏观调控能力下降，影响经济社会持续稳定发展。

（二）财政收入规模的基本要求

1. 满足政府基本职能及规模适度增长的需要；
2. 有利于保持和促进经济的适度增长与社会发展；
3. 与社会经济的承受能力相适应；
4. 与经济总量的增长相协调。

（三）各国财政收入/GDP 比重的差异

1. 发达国家普遍高于发展中国家；
2. 经济发展水平与财政收入占比正相关；
3. 社会福利制度中政府承担的比重越高，财政收入占比越高；
4. 统计口径不同会影响比较结果。

（四）我国财政收入规模的适度性讨论

我国公共财政收入占 GDP 比重约为 23%，若按全口径（含政府性基金、社会保险基金等）比较，与 OECD 国家平均水平大体相当。

提出"我国财政收入规模适度"的理由：

1. 2000—2010年间，财政收入平均名义增速约19.8%，实际增速约15%，高出同期 GDP 增速约5个百分点，增速过快；
2. 收入分配改革目标要求提高劳动收入在 GDP 中的占比，财政收入增速过高引发争议；
3. 居民普遍感到税负过重，影响"幸福感"；
4. 财政支出在民生领域的投入历史欠账较多。

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第三节 财政收入的其他形式（公共财政以外部分）

一、政府性基金收入

概念：各级政府及其所属部门依法向公民、法人和其他组织无偿征收、用于支持特定公共基础设施建设和公共事业发展的具有专项用途的财政资金。

特点：强制性、非补偿性、专款专用。

管理方式：全额纳入财政预算，实行"收支两条线"管理，属于政府非税收入。

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二、国有资本经营收入

定义：政府以所有者身份依法取得的国有资本收益。国有资本经营预算按当年收入规模安排支出，不列赤字。

国有资本经营预算收入包括：

1. 利润收入；
2. 股利、股息收入；
3. 产权转让收入；
4. 清算收入。

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三、全国社会保险基金收支

社会保险基金是专门用于支付各类社会保险待遇的专项基金，由单位缴费、个人缴费和财政补贴共同构成，独立核算，实行专项管理。

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四、债务收入

债务收入不列入财政收入，但使用债务收入形成的支出须列入财政支出，造成支出大于收入，即形成财政赤字。

弥补财政赤字的来源：中央政府债务 + 地方政府债务收入。

当年中央财政国债余额公式：

$\text{当年国债余额} = \text{上年国债余额} + \text{当年国债发行额} - \text{当年还本额}$